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演講詞

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政制事務局局長出席中國政法大學香港校友會香港政制發展專題研討會的致辭全文

以下是政制事務局局長林瑞麟於五月十九日出席中國政法大學香港校友會香港政制發展專題研討會的致辭全文(只有中文) :

郭(明華)先生、各位會長、各位朋友:

首先很多謝各位的邀請、我今日有機會第一次參加中國高校聯的活動,亦都是第一次來到貴會新的會所,來到這裏我覺得很親切。聽聞你們在香港的各個屬會、幾十個屬會有二十多萬會員,我覺得你們的網絡是很有影響力的,為香港的各行各業各界,幾十年來一定做了大量工作。上月收到你們政法大學校友會邀請的時候,我覺得很有意思。多年以來,我做的工作都是政法的工作,我讀的是法律,我從事的是政治,你們邀請我來跟大家分享現今的政制發展這個議題的公眾諮詢工作和我們的想法,我覺得很適時,因為我們在五月底,第四號報告書的公眾諮詢期便完結,今日你們特別安排這個機會給我多聽意見,我要多謝大家。

我想拋磚引玉,我想先簡單概括講三方面的問題。第一方面關乎到政制發展的議題,我們現在掌握的意見是什麼?我們需要研究的問題是什麼?第二方面,我想和大家分享一下我們如何看回歸以來,我們處理過幾方面的政法問題。第三方面,我想和大家總結一下,我們面對這些政制發展和政法問題,到底我們心態思維應該是什麼?怎樣可以向前行?我覺得簡單先講這幾方面,然後再聽聽大家的問題,交換意見。

香港自回歸以來,為首的十年是按照《基本法》的藍圖,政制一直都有發展。香港現在有的民主成分比回歸之前更多。在回歸之前的立法會組成,直選的成分只有三分之一,回歸以後,第一屆立法會由三分之一的直選議席,增加到去年第三屆有百分之五十直選的議席。回歸以前,政府的首長由英國委任,回歸之後,我們的行政長官是經選舉產生,是經過一個具廣泛代表性可以代表各行各業各界、不同階層的選舉委員會,在均衡參與的制度下產生。

香港在回歸之前,百多年作為殖民地的時候,我們自己的政治經驗和選舉的傳統,很後期才開始,在八五年才開始有立法機關的選舉。所以我在七八年加入政府的時候,當時未有一個較廣泛的選舉制度,直至八十年代初,我們才在區議會的層面,開始嘗試一些選舉的制度。回歸後,我認為香港的民主進程踏入一個新的階段。我們現在面對的是怎樣可以按照《基本法》本身主要的方針、政策和原則,將香港整個的選舉制度帶向前走。

《基本法》裏寫了三個很重要的條款,就是最終我們的選舉制度的發展,最終目標是達到普選。但是在此之前,我們所行的路是需按照「循序漸進」的原則,和按照香港實際情況,而《基本法》本身的設計,亦顧及到均衡參與的考慮,所以在立法會裏面,我們有直選議席,亦有功能代表的議席,在選舉委員會裏有四個界別。到底「均衡參與」是怎樣的一回事呢,我想用簡單些的香港的白話文法來講,地區的意見重要、業界的意見都重要,兩者任何一方都不可以獨大。因此,我們研究○七年、○八年的選舉模式的時候,我們亦要顧及我先前所講的幾個原則。香港不是一個獨立體制,我們不是一個主權的體制,我們是一個特別行政區,而整套關於「一國兩制」、「港人治港」、「高度自治」的方針和政策,一方面保留香港原有制度,一方面亦留有空間給香港可以繼續向前發展。但我們在向前發展期間,我們亦一定要顧有原有整套「一國兩制」、「港人治港」、「高度自治」的設計。而政治體制是經人大在立《基本法》的時候為香港定下不同的制度、其中一個最重要的一環。

所以香港要這些制度有所進步,我們唯一及最重要的基礎,就是要依照《基本法》本身的設計、《基本法》本身的規定。去年人大常委會決定了香港○七、○八年不實行全面的普選,但在這個大原則下,我們依然有很多空間,可以考慮和推動香港行政長官選舉制度和立法會的組成方法有所進步。特區政府絕對不希望香港這兩個選舉制度原地踏步,香港各行各業都能參與的,香港社會是講求進步,《基本法》本身亦講循序漸進,所以我們會盡最大努力,在香港社會之內製造這個共識,謀求大家能夠有一套整全的意見,容許我們的選舉制度向前走。

我們已經做了一年多的公眾諮詢,我們亦已發表四份報告書,到目前為止,我們掌握公眾意見主要涉及三方面。

第一方面,有不少意見提議政府應該考慮將選舉委員會的委員人數擴闊。

第二方面,是希望政府考慮將選舉委員會和功能組別的選民基礎亦都擴闊。目前這兩個選舉制度的選民基礎大概由二十萬人組成,怎樣去擴闊,有兩個個別意見。第一個是我走訪了十八個區議會,很多區議員都向我提,是否應該考慮將區議員在委員會的成分增加,有幾類意見,有些建議五百多位區議員全數都入選舉委員會,有些則建議特別揀民選的區議員,有些則提議一部分(區議員加入選舉委員會)。但如果將區議員的參與擴闊,自然將他們每個社區的代表性都融入了選舉委員會的組成裏面。第二個意見不少人跟我們提過,是不是將公司和團體票轉化為個人票?這些公司票和團體票其實並不只是商界,有些是專業的團體,有一些是工會,有很多類團體是選舉委員會裏面,這是選舉委員會和功能組別選民基礎的問題。

第三方面,要求我們考慮立法會的組成,目前是六十個議席,到第四屆二○○八年是否考慮要增加議席的數目。兩方面的意見都有,有人建議維持現有六十席,因為我們已用了不少公共資源在立法機關的工作,認為暫時不應投放更多資源。有另一方面意見,如在○八年增加立法會議席,有一半增加的議席要撥去功能議席,有人擔心今後我們行全面普選這條路的時候,愈多功能議席則越難全面普選。但亦有另一方面意見,我們應該考慮增加立法會議席的數目,第一可以擴闊參政空間,不論有政黨背景抑或獨立候選人,都可以更多人站出來願意服務香港市民、香港社會;第二方面的理據,因為立法機關、立法會的工作很繁重,六十個議員現今開這麼多委員會會議,是分身不暇。整體而言,現在收到的意見,較多意見認為考慮要增加議席的數目,至於怎樣可以有個定案,我們正安排新特首的選舉,七月十日是選舉日,我們五月三十一日收到所有意見之後,特區政府內部就會草擬第五號報告書,開列主流方案,到新的行政長官選出和上任後,我們就會將最新的報告提交予他作考慮,由他決定今年下半年,暑假期間,在考慮完後可以發表第五號報告書。

我們需要爭取在二○○五年下半年未來這段日子,將《基本法》附件一關乎到行政長官選舉產生辦法和附件二關乎到立法會組成辦法有所修訂。這個挑戰是不簡單的,我們需要爭取三分之二立法會議員的同意,亦都要行政長官的支持,要中央認可,我們才可行得通。這是二○○五年下半年我們需要做的工作。到二○○六年上半年,如果附件一和二修訂了,我們二○○六年上半年就處理行政長官選舉修訂條例,二○○六年下半年,可以開始組織第三任行政長官選舉委員會的組成,到二○○七年第一季,我們就安排第三任行政長官的選舉,亦會在二○○七年期間處理二○○八年立法會選舉的修訂條例。所以在未來這二年多,我們政府的同事、各位議員、大家關心香港政制發展的朋友都要馬不停蹄,不可以有任何鬆懈,要繼續做足我們需要做的工夫。

但我看要創造、要達致這個共識,其實很需要香港不同的界別、不同的政黨、不同背景的議員,大家都要真真正正願意放下成見、求同存異,用心去創造這個共識才可以。

到目前為此,依然比較是眾說紛紜,在香港要創造共識,要議會和政府,並且議會代表地區和界別意見和政府之間要有一個共識,亦都要香港社會和中央都要有共識才行。如果大家是讀數學的,要有三個圈,大家要有重疊,三個圈都重疊往往重疊的地方比較窄,範圍比較不是很大的。在今次我們做第五號報告書,我們開列的主流方案,我相信會有一套方案。跟特區政府一般做公眾諮詢,講某一套政策的發展時,可能開列幾個方案,今次可能不同。我們用了一年多的時間,經過好幾輪的公眾諮詢,我相信會盡最大的努力開列一套方案,希望推動到兩個選舉產生辦法都是往前走,是有進步的,給大家可以看到更加闊的參政空間,更加廣泛可以給香港社會各界和市民參與這個選舉。但與此同時,亦應該是完全符合人大常委會去年四月二十六日所作的決定。

這個挑戰不單是我和政府同事的,是所有關心香港政制發展的人士共同承擔的一個挑戰,所以我很多謝貴會今日請我到來和大家介紹一下,聽聽大家的意見。

第二方面,我想談一談,自回歸以來,我有份參與和處理過的一些政法問題。香港的《基本法》其實很獨特,世界各地的憲法許多主要寫一個憲制的架構,談到行政、立法、司法機關如何組成,談到如何保障基本的人權。但香港的《基本法》很特別,它包含了很豐富的政策原則,包括香港可以處理那些對外事務,經貿、文化、體育各方面如何擁有高度自治;香港的出入境安排是怎樣;香港與中央關係是如何發展;香港社會內部及對外的金融、經濟、公共財政如何去處理。它為何這樣獨特呢?因為八十年代初,中央訂定「一國兩制」政策的時候,簽訂《聯合聲明》的時候已將治理香港長遠方針政策在《聯合聲明》中訂定了,特別是《聯合聲明》附件一。及後在八十年代下半期的五年,草擬《基本法》的時候,將這些長遠方針政策寫成法律條文,在九○年訂立了《基本法》。所以香港的憲制文件,我們的小憲法是很特別的,在其他的司法區都不會用這樣的草擬方法來寫憲法文件,亦因為香港的憲制地位獨特,在回歸之後,確實有一些比較特別的政法問題需要處理。「一國兩制」是新事物,我們需要共同去探討來實施的一個憲政體制,我們一方面要尊重和接受「一國兩制」的憲制延續,即先有一國後有兩制。另一方面,我們透過《基本法》的規定,維繫香港的高度自治和各方面的制度。兩者之間都要共存、要同時獲得尊重和實施,「一國兩制」才可延續。

過去七年多,我們處理過好幾個比較重要的政法情況,讓我向大家講一講,特區政府如何看待這些問題和走過什麼樣的路。九九年的時候,我們需要處理居留權問題,處理居留權的問題非常敏感,亦非常之重要。因為香港社會當時很關注內地如果有大量人士湧入香港,社會是否能夠承擔。特區政府也要充份維護司法機構的完整性和《基本法》賦予香港終審法院對香港案件的終審權。所以當年的決定是,既然終審法院已說過,人大常委會如果對《基本法》條文作任何解釋,終審法院會以此為依歸,就可以向人大常委會申請,透過國務院提請釋法,所以《基本法》第二十四條按照立法原意來解釋清楚。與此同時,我們尊重終審法院的原有判決,按照一九九九年一月底終審法院的判決,容許好幾千名在內地來港申請居留權的人士,亦即和原有的訴訟有關係的人士容許他們留在香港。一方面將立法原意彰顯出來,今後將按照這原則來辦事,另一方面則完全維護了終審法院的終審權。因為贏了案的人繼續可以留在香港,我們亦按照這個原則,在九九年之後一段日子,再讓好幾千人留在香港。這個個案的例子,我經常都提及,是要證明人大常委會對《基本法》有最終的解釋權和終審法院對香港的案件有最終的審判權,兩者是可以並存,可以沒有矛盾的。

任何人士如果是對人大常委會對《基本法》的解釋權不接受或有保留,是對憲法的理解有錯誤,如果認為人大常委會對《基本法》作出解釋,會對香港的司法制度和香港的法治造成衝擊,亦是沒有根據的,法理上是說不通的、是錯誤的。這個是我們處理過第一個比較重大的政法問題。

第二個就是去年人大常委會對《基本法》附件一和附件二作出了解釋和作出了決定。其實去年四月的解釋,幫助香港處理了一個很重要的問題,就是我們如果要修改附件一和附件二的產生辦法時程序是如何。修改法律的規定一定要有一個程序,這個程序於上年的解釋已解說清楚。四月二十六日的決定,將今年我們可以考慮修訂附件一和附件二的範圍亦講清楚。剛才我已向大家解釋了,不再在此重覆。

到了今年,有關新特首選舉餘下任期的問題,有很多人問我們,為何在四月份便要向國務院提交報告,透過國務院向人大提請釋法。這是我們經過很詳細的考慮,我們對新的特首選舉全局作出一個判斷之後,我們認為這是唯一可以按照香港本身的憲制秩序作出一個全面的方案,一個整全的方案來處理這個問題。因為處理新特首選舉的變數很多,有人原先去了法庭提出司法覆核,不單止一個申請,起碼有兩個申請。我們也需要在立法會之內修訂《行政長官選舉條例》,在這方面香港社會亦有爭議,到底是兩年還是五年,五年抑或兩年。我們看到香港市民整體而言,支持新選出的特首應做餘下任期的兩年。但怎樣有一個清晰、全面和穩固的憲制基礎去推動這件事,我們再三考慮之後,這個整全的方案,唯一是在四月份及早向人大常委會,透過國務院提請釋法。中央亦明白香港的情況及按我們的建議,國務院向人大常委提出這個釋法的提請。近期大家亦可以看到,原則在憲制層面訂立清楚、解釋得清楚,我希望下個星期,五月二十五日在立法會,我們提出的草案可以獲得通過。

但事情發生得很快,短短兩個多月,大家看到有很多比較重要的憲政問題在香港社會內部要討論,我們要向中央提交報告,我們要在中央的層面透過人大常委會作憲制層面的解釋,在香港的立法機關做本地立法。香港在新的憲制秩序之下,有這麼多新的問題,我們不時要處理,因為這是一個新的憲制秩序和制度,新的憲制文件往往需要一段時間才可以定下來。有些原則需要透過實踐,大家才可以全面掌握得到。在這裡,我想強調一下,處理所有這些政法問題,其實我們很清楚看到香港普通法制絲毫沒有受到虧損。

第一,有《基本法》之後,回歸以來,香港的普通法制其實透過終審法院的成立而加強了。回歸前,香港案件的終審在英國的樞密院,九七年七月一日以後,就在香港。香港的案件不再須要去到主權政府的首都審結。所以香港法庭所扮演的角色,一如香港的民主進程一樣,就是九七以後擴闊了。

第二,因為《基本法》維繫了在香港內部普通法的延續,香港的法院對香港的案件擁有終審權,對香港普通法的原則有最終的解釋權,對香港內部的法律有最終的解釋權。因為香港的法院有這三個權,對比人大常委對《基本法》擁有最終的解釋權,其實這個權力的分配和對香港法院下放了這三個權,香港的司法制度和法治制度其實是很完整的。在外國的憲制制度,往往地區的法院如果審議到牽涉憲法問題,它們沒有最終的審判權,沒有對案件最終的審結權,要去到首都,或是去最高法院,或憲制法院,或憲法法院作最終審結。

定《基本法》的時候,因為要顧及香港普通法制,顧及香港內部產生的案件要在香港審結,所以不單給香港終審法院對案件有終審權,也容許香港終審法院和其他法院解釋和實施《基本法》的條文。不過如果牽涉的條文關乎到中央本身管理的事務,以及關乎到中央與特區的關係,就要將這些條款上呈,人大常委會有了解釋後,終審法院按照這個人大常委會的解釋才對案件作出終審。所以,這是獨一無二的憲制安排。一方面,香港對香港本身要審議的案件擁有終審權,一方面,中央透過人大常委會繼續擁有香港《基本法》的最終解釋權。這是「一國兩制」之下獨特的安排。

為何我不厭其煩向大家解說一下?我要告訴大家,香港的司法制度和法治制度是絲毫沒有受到人大常委會對《基本法》擁有最終解釋權而受到任何虧損。

第三,我想談為何香港的普通法制其實在九七年以後繼續往前,有進步,有發展。因為我們擁有這三個權力,即香港法院擁有對香港案件的終審權、對香港普通法原則的最終解釋權和對香港的本地法例的的最終解釋權。因為我們擁有這三個權力,我們可以不斷在香港發展香港的普通法制,所以香港的法院對處理婚姻的離合、對處理遺囑的判定、對處理合約的糾紛、對處理房地產的買賣等這些案件所訂立的原則完全在香港內部可以發展。《基本法》也容許我們參照其他普通法區的判例來作為參考,繼續發展香港法院沿用的普通法原則。所以,總結一句,香港的普通法制回歸以後更加壯大,更加有發展空間,絲毫沒有受到人大常委會擁有對《基本法》的最終解釋權而受到虧損。每一次人大常委會代香港處理重大問題時,行使對《基本法》的解釋權,其實好幾個決定社會都是歡迎和接受的。回歸前,九六年,對中國國籍法在香港實施,人大常委會作出了一個解釋,顧及香港的歷史背景,香港人比較國際化,去很多外地定居,就容許香港的永久居民可以用外國護照作旅遊證件,同時保留香港永久居民身分,可以繼續申請中國特區護照。其實當年,即九六年,作出了這個解釋後,香港社會非常歡迎,也看到這是實際為香港解決一個重要問題;九九年作出了人大釋法,解決了居留權的問題;今年作出了人大釋法,解決了新選行政長官應當做餘下任期的爭議。去年,○四年作出了的解釋後和決定為香港的政制發展前景訂出程序,訂立原則,讓我們有所依循。

香港社會很自由,對很多問題我們有多元化的意見,很多時候內部有不少爭拗,這是我們要接受必然要經過的一個過程。但是我們在經過這個過程,大家要虛心去想,要明白,「一國兩制」這條路,是一條新的路,我們要逐步去行。逐步去行,我認為特區政府,香港社會的各行各業,大家有一個共同的使命,就是要建立香港社會和內地之間相互的溝通、了解、互信。因為處理這些重大的問題、這些政法問題,如果我們與內地之間、與中央的互相理解和溝通不足夠,是很難推動這些比較重要的發展。所以在過去一段日子,特區政府很積極推動香港不同政黨,不論是什麼背景,有機會的話,都與中央的部委有接觸。去年八月一日建軍節、五十五周年國慶、今年五月一日勞動節,不同黨派都接受了中央駐港機構的邀請,大家有機會溝通一下。我覺得這是一個開始,我期望今年下半年我們處理(《基本法》)附件一、附件二的修訂時,我們可以繼續推動這些溝通和相互之間的了解,有機會為政制發展的前景建立一個共識。

多謝大家。