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演講詞

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「區 域 組 織 重 組 與 香 港 政 制 發 展」 研 討 會
政 制 事 務 局 局 長 演 講 稿
改 革 區 域 組 織  跨 進 廿 一 世 紀


很 高 興 在 此 與 各 位 分 享 我 們 檢 討 區 域 組 織 的 經 驗, 以 及 一 起 討 論 未 來 改 革 的 路 向。 相 信 各 位 從 近 期 的 報 章 和 傳 媒 報 導, 都 留 意 到 圍 繞 政 府 重 組 區 域 組 織 的 建 議 有 不 少 爭 議。 一 九 九 八 年 十 一 月 九 日 立 法 會 政 制 事 務 委 員 會 請 學 者 出 席 會 議 發 表 意 見, 學 者 之 間 也 有 不 同 的 意 見。 重 組 區 域 組 織 不 但 涉 及 改 革 食 物 安 全、 環 境 衛 生、 文 化 藝 術 和 康 樂 體 育 的 行 政 架 構, 亦 關 乎 地 方 行 政 和 代 議 政 制 的 發 展 等 各 個 層 面, 是 相 當 複 雜 的 「大 手 術」。 今 次 研 討 會 是 學 術 界、 政 界 和 社 會 人 士 很 好 的 交 流 機 會, 為 我 們 共 同 擬 定 下 一 個 世 紀 的 新 架 構 鋪 路, 以 配 合 香 港 未 來 的 長 遠 發 展 和 迎 接 各 種 新 挑 戰。

2.   稍 後, 我 會 先 介 紹 改 革 的 背 景, 然 後 勾 劃 新 架 構 的 藍 圖 和 政 府 未 來 的 工 作, 最 後 會 就 改 革 背 後 的 新 思 維 作 一 個 總 結。

改 革 的 動 力

3.   在 檢 討 區 域 組 織 的 過 程 中, 有 人 批 評 政 府 缺 乏 周 詳 的 考 慮, 而 chung chung「拍 板 定 案」。 其 實 雖 然 有 關 檢 討 在 去 年 十 月 的 施 政 報 告 才 提 出, 但 有 留 意 過 去 十 多 年 來 香 港 代 議 政 制 發 展 的 朋 友, 大 概 會 記 得 有 關 區 域 組 織 架 構 的 討 論, 可 以 追 溯 到 八 十 年 代 中 期 三 層 代 議 政 制 架 構 形 成 之 後。 當 時 香 港 政 府 為 了 鼓 勵 巿 民 參 與 社 區 事 務, 先 後 在 立 法 局 和 巿 政 局 這 兩 個 歷 史 悠 久 的 議 會 之 外, 成 立 了 18 個 區 議 會 和 服 務 新 界 地 區 的 區 域 巿 政 局。

4.   當 時 一 些 論 者 已 指 出 香 港 地 方 細 小, 人 口 密 集, 三 級 議 會 架 構 部 分 職 能 重 疊, 效 率 不 彰, 建 議 精 簡 為 兩 級 議 會。 當 時 由 於 三 層 代 議 政 制 架 構 剛 剛 成 形, 政 府 為 求 政 制 穩 步 發 展, 否 定 了 這 個 改 組 的 方 向。

5.   不 過, 在 基 本 法 起 草 的 過 程 中, 基 本 法 起 草 委 員 會 參 考 了 各 界 人 士 就 區 域 組 織 的 架 構 所 提 出 的 不 同 意 見, 包 括 合 併 或 取 消 部 分 區 域 組 織, 因 而 在 《基 本 法》 第 97 及 98 條 中, 只 作 出 寬 鬆 的 規 定, 以 便 特 區 設 立 非 政 權 性 的 區 域 組 織, 接 受 特 區 政 府 就 有 關 地 區 管 理 和 其 他 事 務 的 諮 詢, 或 負 責 提 供 文 化、 康 樂、 環 境 衛 生 等 服 務。 至 於 區 域 組 織 的 架 構, 職 能 和 成 員 組 合 等 細 節, 則 由 特 區 靈 活 決 定。

6.   由 於 中 英 就 香 港 政 制 問 題 出 現 爭 our, 各 級 議 會 無 法 順 利 過 渡, 因 此 在 九 七 年 七 月 一 日, 特 區 在 原 有 的 巿 政 局 和 18 個 區 議 會 的 基 礎 上 成 立 臨 時 性 區 域 組 織, 議 員 任 期 不 得 超 越 一 九 九 九 年 十 二 月 三 十 一 日。

7.   這 兩 年 半 的 時 間, 正 好 提 供 空 間, 讓 特 區 政 府 總 結 過 往 區 域 組 織 的 運 作 經 驗, 經 充 分 的 公 眾 諮 詢 後, 改 革 現 有 架 構, 以 提 昇 服 務 的 水 平。

8.   自 去 年 底 發 生 禽 流 感 事 件 以 來, 連 串 食 物 衛 生 事 故 反 映 出 目 前 負 責 食 物 安 全 和 環 境 衛 生 的 機 構 職 能 分 散、 協 調 欠 佳 等 問 題。 因 此 在 今 年 六 月 發 表 的 諮 詢 文 件 中, 我 們 回 應 巿 民 的 關 注, 明 確 地 建 議 由 政 府 直 接 負 責 食 物 安 全 和 環 境 衛 生 的 工 作, 以 期 改 善 協 調, 提 供 更 佳 服 務, 並 提 高 緊 急 應 變 的 能 力。 這 個 建 議 得 到 巿 民 大 眾 和 醫 療 衛 生 界 普 遍 的 支 持。

9.   在 諮 詢 的 過 程 中, 我 們 亦 發 覺 文 化 藝 術 界 和 體 育 界 十 分 關 注 現 行 體 制 職 能 分 散、 欠 缺 有 效 協 調、 整 體 政 策 不 明 確, 以 及 資 源 未 能 妥 善 運 用 等 問 題。 這 些 意 見 亦 促 使 我 們 考 慮 擬 定 一 個 文 化 藝 術 和 康 體 服 務 的 新 架 構, 達 致 促 進 專 業 人 士 和 社 會 人 士 的 參 與, 資 源 有 效 運 用, 以 及 妥 善 制 定 整 體 政 策 等 目 標。

設 計 新 藍 圖

10.   在 檢 討 現 行 架 構 和 擬 定 新 架 構 的 過 程 中, 我 們 明 白 到 公 眾 參 與 的 重 要 性, 因 此 整 個 諮 詢 過 程 必 須 是 公 開 的, 並 且 維 持 高 透 明 度, 讓 公 眾 和 傳 媒 充 分 了 解 政 府 檢 討 工 作 的 進 展。

11.   我 們 除 了 出 席 各 級 議 會 的 會 議 聽 取 意 見, 以 及 與 主 要 的 相 關 團 體 和 人 士 會 面 外, 亦 出 席 了 20 多 個 公 開 活 動, 包 括 由 各 區 民 政 事 務 處 舉 辦 的 7 個 地 區 諮 詢 會, 10 個 接 聽 巿 民 電 話 的 電 台 節 目, 以 及 7 個 電 視 或 電 台 舉 辦 的 論 壇 和 座 談 會, 聽 取 巿 民 的 意 見。 檢 討 的 諮 詢 文 件 和 諮 詢 報 告 除 了 公 開 派 發 外, 亦 放 置 在 政 制 事 務 局 的 網 頁 上, 供 巿 民 取 閱。 我 們 亦 將 諮 詢 期 內 收 集 所 得 的 意 見, 匯 集 成 冊, 公 開 讓 巿 民 參 閱。

12.   在 探 討 新 架 構 的 過 程 中, 我 們 亦 透 過 香 港 駐 海 外 的 經 貿 辦 事 處, 以 及 外 國 駐 港 的 領 事 館, 取 得 不 少 介 紹 外 國 地 方 行 政、 食 物 安 全、 環 境 衛 生, 以 及 推 動 文 化 藝 術 和 康 體 發 展 組 織 架 構 的 資 料, 對 我 們 為 香 港 設 計 一 套 新 架 構 很 有 幫 助。

13.   由 於 架 構 改 革 關 乎 各 方 面 的 利 益, 在 檢 討 的 過 程 中, 我 們 亦 注 意 到 要 照 顧 和 平 衡 各 方 面 的 意 見 和 需 要, 盡 量 爭 取 各 方 面 對 改 革 的 支 持, 包 括 醫 學 界、 文 化 藝 術 界、 體 育 界、 工 商 界、 職 工 會、 政 黨、 地 區 人 士、 巿 民 大 眾 和 輿 論 等。

14.   當 然, 我 們 的 建 議 難 免 會 影 響 到 部 分 政 黨 和 參 政 人 士 的 利 益, 各 級 議 會 內 有 不 同 的 聲 音, 不 足 為 奇。 目 前 部 分 立 法 會 議 員 的 意 見, 與 我 們 的 看 法 仍 有 一 段 距 離, 但 我 們 將 會 本 著 開 放 及 衷 誠 合 作 的 態 度, 繼 續 爭 取 所 有 立 法 會 議 員 的 支 持, 希 望 最 終 能 達 致 共 識, 通 過 有 利 香 港 長 遠 發 展 的 新 架 構 的 有 關 條 例 草 案。

新 架 構

15.   我 們 嘗 試 想 像 一 下 約 十 四 個 月 後, 當 我 們 跨 進 下 一 世 紀 的 時 候, 香 港 的 政 制 和 巿 政 服 務 將 會 是 怎 樣 的 一 幅 圖 象 呢?

16.   目 前 的 三 層 代 議 政 制 架 構 將 會 變 為 兩 級 議 會 架 構, 即 立 法 會 和 18 個 區 議 會。

(a) 立 法 會

17.   《基 本 法》 已 訂 明 立 法 會 的 選 舉 辦 法 按 循 序 漸 進 的 原 則 逐 步 發 展, 最 終 達 至 全 部 議 員 由 普 選 產 生 的 目 標。 邁 向 全 面 普 選 的 步 伐 應 該 多 快, 社 會 上 的 意 見 仍 有 分 歧。 有 人 認 為 要 盡 快 實 行 全 面 普 選, 也 有 人 認 為 增 加 直 選 議 席 的 數 目 不 宜 過 急。 我 留 意 到 最 近 有 些 商 界 人 士 罕 有 地 談 及 他 們 的 看 法。 其 實 究 竟 在 二 零 零 七 年 之 後 如 何 落 實 全 面 普 選 的 目 標, 必 須 透 過 廣 泛 的 公 開 討 論, 把 不 同 的 意 見 清 楚 表 達 出 來。 這 是 讓 社 會 各 界 逐 步 達 成 共 識 的 漫 長 過 程 的 一 個 重 要 的 基 礎。 我 期 待 在 未 來 的 日 子, 各 界 人 士 可 就 這 些 問 題 有 更 多 建 設 性 的 討 論。

18.   有 意 見 認 為 目 前 立 法 會 的 權 力 受 到 很 大 的 制 肘, 無 法 充 分 發 揮 議 政 和 監 察 的 功 能。 我 認 為 行 政 和 立 法 機 關 應 發 展 建 設 性 的 夥 伴 關 係, 立 法 會 現 已 透 過 各 個 事 務 委 員 會、 小 組 委 員 會 和 草 案 委 員 會 等 機 制, 與 行 政 部 門 直 接 對 話, 進 而 參 與 制 訂 政 策 的 過 程。 以 有 關 區 域 組 織 的 檢 討 為 例, 我 們 從 籌 備 檢 討 以 來 的 每 一 個 階 段 都 有 向 政 制 事 務 委 員 會 匯 報 工 作 的 進 展, 聽 取 議 員 的 意 見, 而 並 非 待 有 關 條 例 草 案 擬 備 好 後, 才 提 交 立 法 會 審 議。 特 區 成 立 只 有 一 年 多 的 時 間, 我 們 還 處 於 摸 索 的 階 段, 不 過 只 要 我 們 共 同 努 力, 摒 除 成 見, 具 有 「良 性 矛 盾」 的 夥 伴 關 係 很 快 就 能 建 立 起 來。

(b) 區 議 會

19.   至 於 18 個 區 議 會, 隨 著 資 源 和 影 響 力 的 加 強, 將 會 在 改 善 地 區 環 境, 推 動 地 區 的 文 化 康 樂 活 動 和 社 區 建 設 計 劃, 以 及 監 察 各 部 門 在 地 區 層 面 的 服 務 和 施 政 方 面, 扮 演 更 重 要 的 角 色。 區 議 會 定 能 確 保 地 區 的 需 要 和 優 先 次 序 獲 得 足 夠 的 重 視, 並 鼓 勵 地 區 人 士 積 極 參 與 社 區 事 務。 面 對 一 些 跨 區 性 的 問 題, 我 們 會 靈 活 地 透 過 相 關 區 議 會 的 聯 席 會 議 等 安 排, 有 效 地 跟 進 和 處 理。

(c) 巿 政 服 務

20.   在 食 物 和 環 境 衛 生 方 面, 我 們 將 會 設 立 一 個 新 的 食 物 環 境 衛 生 署, 專 責 處 理 所 有 有 關 食 物 安 全 和 環 境 衛 生 的 工 作。 這 個 新 部 門 會 從 衛 生 署 和 漁 農 處 抽 調 專 家 和 專 責 人 員 加 入, 以 確 保 從 進 口、 農 場 生 產、 批 發、 以 至 製 造 和 零 售 等 整 個 食 物 流 程, 有 足 夠 的 監 管, 並 確 保 遇 有 「食 物 危 機 事 故」 時, 政 府 能 作 出 迅 速 和 適 當 的 行 動, 保 障 巿 民 的 健 康。

21.   這 個 新 部 門 會 向 一 個 新 的 環 境 食 物 局 負 責。 這 個 新 的 政 策 局 會 專 注 環 境 保 護、 自 然 保 育、 環 境 和 食 物 衛 生 等 工 作, 對 改 善 廢 物 處 理 和 回 收 再 造, 以 至 推 動 香 港 整 體 的 持 續 發 展 (sustainable development), 將 發 揮 更 有 效 的 協 調 角 色。

22.   我 們 亦 會 考 慮 成 立 一 個 新 食 物 及 環 境 衛 生 諮 詢 委 員 會, 吸 納 公 共 衛 生 的 專 家 和 學 者、 食 物 業 代 表、 社 區 代 表 等 人 士, 參 與 政 策 制 訂 工 作; 而 區 議 會 則 在 地 區 層 面 擔 當 更 重 要 的 諮 詢 和 監 察 角 色。

23.   至 於 文 化 藝 術 和 康 體 方 面, 我 們 亦 會 擬 定 一 個 新 架 構, 確 保 專 業 人 士 和 社 會 人 士 可 作 出 更 大 參 與, 資 源 得 以 更 有 效 運 用, 以 及 透 過 政 府 和 民 間 的 良 好 「夥 伴 關 係」, 推 展 整 體 的 藝 術 和 體 育 政 策。

未 來 工 作

24.   要 實 現 上 述 的 藍 圖, 由 現 在 到 九 九 年 底 差 不 多 十 四 個 月 內, 我 們 要 做 很 多 的 籌 備 工 作。 其 中, 有 關 食 物 安 全 和 環 境 衛 生 新 架 構 的 顧 問 報 告 已 大 致 完 成, 我 們 正 仔 細 研 究 顧 問 的 建 議, 不 久 之 後, 將 可 就 新 架 構 的 細 節 向 各 位 提 供 更 多 資 料。

25.   至 於 文 化 藝 術 康 體 的 新 架 構, 民 政 事 務 局 局 長 稍 後 會 諮 詢 藝 術 界 和 康 體 界 以 及 地 區 團 體 和 人 士 的 意 見; 他 亦 已 聘 請 顧 問 就 新 架 構 作 深 入 的 研 究, 希 望 今 年 底 或 明 年 初 能 敲 定 有 關 細 節。

26.   至 於 成 立 新 的 區 議 會 和 有 關 選 舉 安 排, 我 們 正 在 草 擬 有 關 法 例, 預 計 今 年 底 前 可 以 提 交 條 例 草 案, 供 立 法 會 審 議。 由 於 選 舉 安 排 涉 及 選 區 劃 界 和 其 他 有 關 選 舉 規 定 的 附 屬 立 法 和 實 務 性 工 作, 我 們 希 望 爭 取 有 關 草 案 於 明 年 二 月 中 通 過, 以 便 能 趕 及 明 年 底 前 舉 行 特 區 第 一 屆 區 議 會 選 舉。

27.   當 然, 部 門 的 重 大 重 組 亦 涉 及 許 多 行 政 和 財 務 安 排, 我 們 稍 後 會 成 立 一 個 專 責 的 工 作 小 組 跟 進 有 關 工 作。

結 語: 改 革 的 新 思 維

28.   我 們 從 整 個 區 域 組 織 的 檢 討 和 重 組 工 作 中 獲 得 很 豐 富 和 有 用 的 經 驗。 這 些 經 驗 可 以 簡 單 總 結 為 以 下 三 點:

(a) 第 一, 政 府 的 架 構 和 體 制 必 須 經 常 作 出 檢 討, 以 配 合 時 代 的 需 要。 例 如, 近 期 在 香 港 和 海 外 發 生 的 事 故, 例 如 瘋 牛 症、 0157(H7型) 大 腸 桿 菌 和 禽 流 感 等, 顯 示 我 們 傳 統 的 食 物 安 全 和 環 境 衛 生 管 理 機 制 有 欠 完 善, 不 足 以 應 付 種 種 新 問 題 和 新 挑 戰。 社 會 的 一 些 新 發 展, 例 如 新 食 品、 可 抵 抗 抗 生 素 的 病 源 體 的 出 現, 加 上 人 口 流 動 性 增 加、 生 態 系 統 轉 差 和 人 口 老 化 等 因 素, 我 們 將 面 對 艱 巨 的 挑 戰。 要 尋 求 解 決 問 題 的 新 方 法, 除 了 需 要 專 業 人 士 的 參 與、 國 際 間 的 合 作 和 社 會 人 士 的 支 持 外, 還 需 要 有 一 個 有 力 的 政 府 架 構 擔 當 領 導 和 協 調 角 色。 這 次 檢 討 過 程 中 政 府 的 建 議 獲 得 廣 泛 的 公 眾 支 持, 顯 示 我 們 從 禽 流 感 等 事 件 中 吸 取 了 有 用 的 經 驗 教 訓, 針 對 架 構 和 體 制 問 題 謀 求 改 善, 是 對 症 下 藥 的 做 法。 作 為 負 責 任 的 政 府, 我 們 日 後 會 更 為 警 醒, 堵 塞 我 們 體 制 內 的 盲 點 和 漏 洞, 防 患 於 未 然, 不 斷 更 新 和 完 善 政 府 的 體 制 和 架 構。
(b) 第 二, 我 們 亦 要 不 時 檢 討 我 們 一 些 服 務、 安 排 和 做 法, 看 看 是 否 具 效 率 和 符 合 成 本 效 益。 審 計 署 署 長 的 衡 工 量 值 式 審 計 報 告 是 一 面 很 好 的 鏡 子, 反 映 我 們 提 供 的 服 務 是 否 具 備 效 益。 在 當 前 的 「緊 日 子」, 我 們 更 應 確 保 資 源 調 撥 得 宜, 用 得 其 所。 雖 然 區 域 組 織 重 組 並 非 以 減 少 用 於 巿 政 服 務 的 資 源 為 目 標, 但 我 們 在 部 門 重 組 的 過 程 中 和 新 架 構 成 立 後, 需 要 不 斷 覆 檢 目 前 的 服 務, 力 求 在 不 增 加 資 源 的 情 況 下, 得 以 提 供 新 服 務 或 改 善 現 有 服 務。 我 相 信 在 新 部 門 的 員 工 的 共 同 努 力 下, 加 上 巿 民 積 極 的 監 督 和 提 供 寶 貴 意 見, 必 定 能 夠 充 分 發 揮 部 門 的 潛 力, 提 昇 服 務 的 水 平。
(c) 最 後, 也 是 最 重 要 的 一 點, 就 是 在 政 府 檢 討 的 過 程 中, 我 們 必 須 讓 公 眾 人 士 充 分 參 與, 整 個 諮 詢 過 程 必 須 做 到 公 開 和 具 高 透 明 度。 我 們 在 今 次 諮 詢 工 作 中 舉 辦 地 區 諮 詢 會、 公 開 刊 印 所 有 收 集 到 的 意 見 和 出 席 各 種 論 壇 和 接 聽 巿 民 意 見 的 電 台 和 電 視 節 目 等, 都 是 很 好 的 嘗 試。 我 們 稍 後 亦 會 與 其 他 同 事 分 享 這 些 經 驗, 共 同 探 討 改 進 政 府 諮 詢 工 作 的 方 法。

29.   架 構 的 改 革 難 免 會 帶 來 一 些 衝 擊, 我 們 的 目 的 是 盡 可 能 照 顧 和 平 衡 各 方 面 的 意 見, 謀 求 社 會 最 大 多 數 的 利 益, 並 減 少 不 必 要 的 震 盪。 我 們 會 以 積 極 的 態 度 克 服 改 革 過 程 中 遇 到 的 阻 力, 並 會 努 力 把 握 新 的 機 遇, 為 下 一 個 世 紀 新 的 巿 政 服 務 和 區 域 組 織 架 構, 奠 定 良 好 的 基 礎。

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