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演講詞

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立法會:政制事務局局長就議員「遺憾人大常委會釋法」議案發言全文

以下是政制事務局局長林瑞麟今日(五月十一日)在立法會會議,就梁國雄議員就「遺憾人大常委會釋法」提出的議案所作的發言全文(只有中文):

  主席女士:

  梁國雄議員今日所提動議分為兩個部分。第一部分提及一九九九年及今年特區政府向國務院提交報告,提請人大釋法。第二部分關乎○七年、○八年之後的政制發展檢討。律政司司長在辯論開始時已就法律問題作出整體發言。我現在就各位議員所提的要點作進一步的回應。

人大常委會解釋《基本法》
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  首先講一講九九年和今年兩次的釋法,特區政府向國務院提請人大常委會釋法,但是在這兩次向國務院提請的建議,其實有四個共通點。

  第一,兩次釋法所針對的問題都是非比尋常,所涉及的對任何社會而言都是非常根本的問題。

  人大常委會在九九年的釋法要處理的,是哪些人可以擁有香港永久居民身分,成為香港社會一份子的權利。而釋法除了有助各方面正確認識有關條文外,亦令當時我們估計符合資格可以定居香港的內地人士大幅減少至約二十七萬,我們當年是合法、合憲地解決了一件影響香港市民長遠利益、也是香港社會各界非常關注的問題。

  今年的釋法是要確保新的行政長官選舉可以在七月十日依法如期舉行。這是憲制和法律的要求,我們必須遵守。這也是符合香港市民大眾的期望,我們必須做到。倘若選舉未能如期舉行,對政府政策的制訂、香港的施政及社會正常運作都會有不良影響,也可以繼而引發憲制危機。

  所以,這是第一方面,兩次釋法解決香港的重大問題。

  第二,不論是在九九年抑或今年,我們都是在沒有其他更好辦法的情況下,才向國務院提請報告尋求人大釋法。

  在九九年我們詳細討論過修改《基本法》的可能性;今年也有不少人士提出這個可能性,但經過詳細研究後,我們的決定、結論是,修改《基本法》不適合、不可行,提請國務院尋求人大釋法是唯一的方案。

  第三,兩次釋法所涉及的《基本法》條文,都是關乎中央政府管理的事務或中央和特區之間的關係。

  九九年的釋法牽涉《基本法》兩條條文,即《基本法》第22條第4款和《基本法》第24條第2款第(3)項。事情涉及應該如何理解《基本法》的原則性的問題,和內地居民來港的管理方法,這都是牽涉中央政府管理的事務。

  今年的釋法涉及《基本法》第53條第2款,有關補選產生的新的行政長官任期問題。中央人民政府擁有委任行政長官的憲制權力,同樣地這條條文關乎中央人民政府管理的事務,亦關乎中央和特區之間的關係。

  第四,兩次釋法均無損香港賴以成功的法治制度和精神,也沒有削弱香港的司法獨立或市民提出訴訟的權力。《基本法》第8及18條保留了香港原有的法律制度,而第19及81條則訂明了香港的司法制度得以延續。

  為何我不贊成泛民主派議員經常提到我們有釋法便有損香港的法治制度,甚至乎有個別議員提到香港的法治已死,我想提三方面的論據。

  第一方面是在《基本法》的框架底下,香港的普通法制其實在不斷的加強和發展當中。第一,我們在香港回歸之後可以成立終審法院,終審法院取代了回歸以前樞密院對香港案件的終審權,這個角色是一九九七年以前香港法院並沒有擁有的,也因為香港法院有了這個權力以後,我們香港司法制度的涵蓋範圍和角色擴闊了、加強了。

  第二方面,香港的司法制度、香港普通法制繼續可以得以延續和發展,是因為終審法院對香港案件的終審權和人大常委會對《基本法》的最終解釋權相互之間可以並存,也是沒有矛盾的。

  主席女士,我在這議事堂裏,每一次提到這個問題時,我都講回九九年的經驗,就是九九年一月份,終審法院做了一個判決,到六月時人大常委會做了一個對《基本法》的解釋。我們當年是絕對尊重終審法院最終對案件的審判權,所以我們是根據終審法院一九九九年一月份原有的判決容許了幾千位申請居留權的人士留港,及後過了一段時間,我們再多容許一批人士可以留港做永久居民。我們這樣做是因為《基本法》賦予了終審法院對香港案件的終審權,所以我們要貫徹執行這個終審案件的判決。人大常委會對《基本法》最終解釋權和香港終審法院對案件的終審權是完全沒有牴觸、沒有矛盾的。

  第三方面,我想提一提為何我說香港的法院現在有更廣闊和更全面的角色?因為香港終審法院對香港的法例和香港的普通法有最終的解釋權,而這些解釋權是完全不受人大常委會對《基本法》最終解釋權所影響,所以每一日我們依然見到香港法院對合約的仲裁、對違則的判斷、對意外責任的釐定、對婚姻的離合,不斷作出判決和解釋。香港的普通法制不受人大常委會對《基本法》的解釋而影響或損害。

  主席,我知道何俊仁議員和其他議員都非常關心香港的普通法制,香港的法律制度、司法制度是否可以得以延續、得以保存。其實我剛才所講的論據是想說明,根據《基本法》的安排,人大常委會是擁有一個權力,就是對《基本法》條文的最終解釋權。《基本法》亦下放了三方面的權力給終審法院和香港的法院。

  第一方面是對香港所需要審議的案件行使終審權,審議這些案件的時候,香港的法院可以應用《基本法》的條文,例如我們最近在法院處理關於公務員薪酬的問題,法院是正在應用、解釋《基本法》的條文。

  第二方面下放給法院的權力,是終審法院對香港的法例有最終的解釋權。

  第三方面,終審法院對香港的普通法、香港的判例有最終的解釋權和判決權。因為有這個權力的分配,其實是體驗了「一國兩制」,因為中央是擁有對香港的主權,所以人大常委會對《基本法》有最終解釋權,是完全合乎這個憲制的原則。但亦因為要保持容許香港繼續發展本身的普通法制和司法制度,下放了這些權力給香港的法院。所以大家要清楚看這個權力的安排是怎樣可以推動香港的司法制度和法律制度進一步的發展,亦不會受到人大常委會對《基本法》的解釋權而有所影響。

  吳靄儀議員特別提到我們特區政府需要依法辦事,這個我可以肯定的回答給各位議員,特首和特區政府是絕對按照《基本法》和香港的法律辦事的。所以亦都按照《基本法》第四十三條、四十八條的條文,行政長官是在有需要的時候,會向國務院提請報告,可以提及到在香港實施《基本法》時候遇到的問題,繼而國務院可以按照國家的憲法向人大常委會提請釋法的請求,所以這一套安排和做法是完全符合國家的憲法和《基本法》的規定。

  吳靄儀議員也特別提到《劉港榕》的案件,我也想在這裏引述一段關乎《劉港榕》案件的判決,這個在草案委員會的時候,我也曾向委員會提交過一份文件,也都引述過。在這個判決裏面,終審法院的非常任法官梅師賢有以下的評論:「與其他憲制上分權的情況一樣,地區的法院與中華人民共和國的機關必須有所聯繫,在全國奉行普通法制度的國家通常是在地區的法院與全國性的憲法法院或全國最高法院之間建立這樣的聯繫,但在這裏我們不但有兩個不同的制度,而且還有兩個不同的法律制度,在「一國兩制」的前提下,《基本法》第一百五十八條提供了截然不同的聯繫方式。第一百五十八條體現《中華人民共和國憲法》第六十七條第四款的規定,將《基本法》的一般性解釋權歸屬人大常委會而非最高人民法院或全國性法院。一般性解釋權既屬於人大常委會,人大常委會也就可以授權特區法院在審理案件時,對《基本法》關於特區自治範圍內的條款自行解釋。其中「自行」一詞明顯有別於第一百五十八條第三款要求終審法院必須就首席法官稱為特別條款提請人大常委會作出解釋的硬性規定。我們不能忽略在「審理案件時」一詞的重要性。在普通法的領域中,這些字句是多餘的,解釋法律,即使是憲法是法院的事,是在審理案件時作出的。然而,在中華人民共和國根據憲法第六十七條第四款,人大常委會在行使其他職權以外,也行使解釋法律的職權。因為中華人民共和國憲法並沒有定下與普通法的三權分立、原則相同或相類的分權原則。《中華人民共和國憲法》第五十七條規定,全國人民代表大會是最高國家權力機關,而它的常設機關是人大常委會。人大常委會解釋法律的權力必然會在審理案件以外的情況下不時行使,因此在「審理案件時」一語表明,特區法院享有的解釋權是以此為前提的,有別於人大常委會根據《中華人民共和國憲法》第六十七條第四款及《基本法》第一百五十八條第一款享有的一般而常置的解釋權。一般律師可以對這些結論感到奇怪,但我認為鑑於《基本法》的背景,以及《基本法》作為中華人民共和國制訂的全國性法律體制一部分,而又是特區憲法的特點,從此等角度考慮第一百五十八條的文句及結構,便不得不作出這個結論。」

  主席女士,我引用這段比較長的判詞,是希望和大家分享一個觀點,就是人大常委會對《基本法》的解釋權是立法解釋權,這個是高於終審法院根據權力下放而享有的司法解釋權。所以終審法院本身亦做了判決,如果人大常委會就《基本法》任何一個條文做了解釋的話,香港的法院會、也須以此為依歸。

  我亦都希望大家不要有一個錯誤的概念,香港的普通法不可能凌駕《基本法》,否則便是本末倒置。我們要明白先有《基本法》,及後才可以普通法在九七之後在香港繼續延續和發展。因此,主席女士,我們看不到有任何理據或法理基礎,可以支持或要求人大常委會撤回兩次釋法的決定。我們也無法承諾不會再請求國務院尋求人大常委會釋法,因為人大常委會釋法的權力是國家憲法賦予的權力,而人大常委會本身也不可能作出這方面的承諾。但我可以向各位重申,我們是明白雖然這個釋法是《基本法》所提供的憲制安排,香港社會是不希望我們動輒動用這個途徑去解決問題,所以特區政府一貫立場是,我們在必要的情況下和非常特殊情況下,先會考慮向國務院提請報告尋求人大釋法。

二○○七年和二○○八年兩個選舉方法的檢討
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  主席女士,接著我談談有關○七、○八年政制發展的問題。整體而言,香港社會和市民認同和支持普選是我們選舉制度的最終目標,大家分歧所在只在於如何達至這個普選目標的速度和步伐,怎樣做才最符合香港在每一個階段發展的最大利益。

  去年四月二十六日人大常委會的決定明確了兩個選舉方法可以有修改的範圍,讓我們在四月後可以進入實質的討論和公眾諮詢。我們可以認真考慮如何善用現在的空間,令兩個選舉制度可以更具代表性,更讓市民有參加的機會。
 
  根據國家的憲法和香港特區的《基本法》,香港所行使的制度,包括政治體制,是由人大決定的。香港的政制發展不是香港本身可以自行決定的,香港可以參與這個過程。我們可以提出建議、提出方案。但首先,我們需要在香港內部謀求一套共識,我們也須要和中央配合,才可以爭取香港這兩個選舉制度往前走。

  梁國雄議員在議案中否定政制發展專責小組所提出的四份報告書。但是我們提出這四份報告書,是希望香港社會能逐步處理政制發展這議題。而我們在回歸前後,從來沒有這麼全面處理特首選舉和立法會組成這兩套選舉制度。

  我們所發的第一份報告書涉及根據《基本法》附件一和附件二修改兩個選舉產生辦法的程序。第二份報告書涉及政制發展的原則性問題。人大常委會於去年四月初的解釋,釐清了修改兩個選舉產生辦法的程序;(人大常委會)在四月二十六日的決定明確了我們可以考慮修改的範圍。所以,我們在四月之後,去年五月我們發表第三份報告書,根據人大常委會的決定,邀請公眾就如何考慮修改兩個選舉方法,提出意見。我們於去年十二月發出的第四號報告書,建基於我們在前一段日子所收到的意見作出歸納,希望公眾的討論能夠進一步聚焦。

  直至目前為止,香港社會提出了三方面的修改方向,希望特區政府考慮。

  第一,有不少意見認為我們應該考慮增加選舉委員會的人數和界別分組的數目。例如,有不少意見認為要我們考慮加強區議員在選舉委員會的參與。

  第二,有不少意見認為我們應該考慮擴闊選舉委員會和功能界別的選民基礎。其中一個意見是我們可否考慮將公司和團體票轉化為個人票。

  第三方面關乎立法會的組成,二○○八年到底是維持現時的六十席,還是增加議席的數目?有意見認為我們應該維持現有的狀況,稍多的意見贊成我們考慮增加議席。

  所以我希望梁國雄議員和在座各位議員能以積極和開放的態度,看待這個關於政制發展的諮詢過程。雖然我們在○七、○八年未能落實普選,但是我們希望這兩個選舉制度有所進步,可以擴闊公眾的參與空間和拓展新的參政空間,讓有志投身政界的人士可以服務香港社會,服務香港市民。

  所以主席女士,我們無意撤回這四份報告。我們希望於新的行政長官在七月上任後,盡快向他報告我們至目前為止所收到的公眾意見,由他決定在下半年甚麼時間發第五號報告書,向大家建議主流方案,並繼而處理(《基本法》)附件一和附件二的修訂。我們也準備在二○○六年上半年處理有關行政長官選舉的條例修訂和二○○七年期間處理關乎第四屆立法會組成的本地立法修訂。

結語
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  主席女士,我於總結前回應好幾位議員的發言。何俊仁議員今日講了一個很動聽的故事,我以前不知道他這麼擅於講故事。但是軍閥時代已經隨着一九四九年的人民革命隨風而逝。人大常委會對全國性法律的解釋權是建基於國家憲法,我們的國家再沒有軍閥,所以故事亦都不再適用。

  劉慧卿議員提及數字問題,她問我們看過哪些民意調查。第一,如果說到一九九九年通過國務院請求人大就居留權事件進行人大釋法,當年我們是看過不少坊間的調查,我們自己亦做過調查,是有超過一半的市民支持通過人大釋法解決這個問題的。另一方面,我們也看到今年關乎新特首選舉,新選出來的候選人應當只做餘下任期的兩年,大部分傳媒,我們看到的民意調查,市民整體而言是支持新的特首當做餘下任期,而並不是五年任期。

  劉慧卿議員也非常關心香港在國際的形象和國際社會對我們的評價。在這裡,我想提一提,最近標準普爾也將香港的評級提升,有很多理由,譬如我們正在處理赤字、經濟有復蘇,但亦都提及香港近期的政治問題並沒有影響國際投資者對香港的評價。

  主席女士,我想向大家強調,並作一個總結。各位議員剛才發表的言論令我感覺到香港回歸雖然已經差不多七、八年,大家對一些憲制秩序所持的意見依然不盡相同。我注意到特別有兩點是泛民主派議員未能夠完全接納的。

  第一,根據國家憲法和《基本法》,人大常委會對《基本法》的解釋權是沒有限制的,是對所有《基本法》的條文都可以進行解釋的。

  第二,中央對香港特區的政制發展有最終的決定權。其實這兩方面都體現了中央對香港恢復行使主權之後的憲制事實。

  大家需要接受和尊重這個憲制秩序,以此為起步點,我們才可以進一步推動香港的政制發展,進一步建立香港法治制度的發展。如果大家依然對這些憲制秩序有抗拒,香港社會只會繼續對這些問題有爭拗,造成內耗。

  從政者要看大局,雖然我們未必每一個都可以創造歷史,但我們要順應歷史潮流和歷史的發展來為香港辦事。既然香港已經回歸,所以在座所有的議員,包括泛民主派議員,都要努力繼續和中央建立溝通渠道,加強內地和香港之間的互信。這樣我們才可以為香港多做一點事。

  我們看到過去一年多,其實在這方面是有進步的。去年的建軍節和今年的勞動節,均看到民主派議員都有參與中央駐港機構舉辦的慶祝活動。去年各黨派的議員,包括泛民主派議員,都有到北京參與國慶活動。最近在釋法之前,中央有關部門也與各黨派有溝通,所以我呼籲大家繼續循這個大方向努力,在香港內部和在香港與中央之間多建立共識和互信。

  主席女士,我謹此陳辭,懇請各位議員反對梁國雄議員的議案。多謝主席女士。 



二○○五年五月十一日(星期三)